诉源治理问题研究
单位:长春市九台区人民法院
作者:张纹阁 李忠彬 张灏 刘思咛 王艺新
联系方式:18946770167
诉源治理问题研究
论文摘要
新时代法治国家通过诉源治理使基层法院诉讼体量过大导致指标压力过大重现生机,发挥其作为常规性解纷机制的诉源治理功能。但囿于立法阙如、“诉讼中心主义”观念、“压力型维稳体制”等诸多因素掣肘,导致基层法院社会治理的效果和效率不佳。本文立足九台法院纠纷解决机制基本情况与具体实践,总结诉源治理在基层治理中的改革困境,探索诉源治理自我调适与深化改革的新思路,以此应对新中国法治社会建设过程中体制改革出现的新问题。下一步,针对重难点,完善重点领域纠纷解决机制,加大对职业、专业化纠纷解决人才队伍的资金、技术投入,增强矛盾纠纷化解平台建设扶持力度,落实综治领导责任制,建立多元主体各尽其能的纠纷解决体系。
主要创新观点:
社会治理是一个完备的体系,强调“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”,追求“良序善治”。社会治理法治化不仅仅强调纠纷发生后运用法治的方法进行化解,还要求运用法治精神与法律制度影响和约束社会主体的思维与行为模式,培育和强化规则意识,自觉维护社会秩序,从根源上减少失序现象。诉源治理是推动社会治理法治化的一个重要角度,从纠纷预防到定分止争,从解决表层矛盾到解决深层次纠纷,通过分层递进的治理模式,通过个案的解决普及职权职责、权利义务的法律边界,通过柔性与刚性并重的多元解纷机制制及时修复受损的社会关系,推进社会多层次多领域的依法治理。
以下正文:
一、九台区多元化纠纷解决机制运行情况分析
(一)全区多元化纠纷解决机制运行总体情况
近年来,长春市九台区不断加大矛盾纠纷排查调处工作力度,积极探索矛盾纠纷多元化解新模式,从源头上预防和化解了大量矛盾纠纷,切实提升了公众安全感、治安满意度。
1.全面布局、整体推进。区委、区政府对矛盾纠纷多元化解工作高度重视,区委常委会议专门听取工作汇报,研究矛盾纠纷多元化解工作。区委政法委牵头成立了区矛盾纠纷多元化解工作领导小组,做好矛盾纠纷多元化解的政策调研、组织推动、综合协调、督查考核工作。同时结合九台实际,由区委政法委联合区法院等部门共同研究制定了《九台区关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》,《意见》明确提出了建立健全“党委领导、政府主导、综治协调、部门联动、社会协同、公众参与、法治保障”的矛盾纠纷多元化解工作格局。
2.横向联动、纵向贯通。综合全区网格化管理资源,以基层党组织为核心,以综治队伍为主体,积极构建区、镇、村居、网格矛盾纠纷化解的“四级网络”调解格局。区级层面成立了综治委负责矛盾纠纷多元化解工作,吸纳成员单位46个,区法院、信访、司法等相关部门分别成立化解中心共同参与矛盾纠纷多元化解,实现矛盾纠纷的集中联动调处。
3.分类施策,多元化解。紧紧依托区、镇、村、基础网格四级矛盾纠纷调解网络,严格日常排查调处制度,对各类基层矛盾纠纷实现多元化、精细化调解。政法各部门全天在岗严控,时刻掌握全区动态,做到有事早发现、早解决、早汇报,主动变上访为下访,对重点涉法涉诉积案进行深入排查,采取源头化解、在家控、进京劝和依法治访等措施,确保重大会事期间进京非访零登记的既定目标。
4.科技引领、民意导向。在区级社会管理上,建成并完善“数字九台”应用平台,288套高清监控终端已交付使用,各机关、企事业和商贸网点已完成社会视频监控探头10567个,整体防控水平大幅提高。依托区综治信息平台,通过群众热线电话、综合政务服务网站、民心短信等途径,及时受理群众的各类诉求,并对市民反应的问题实行统一受理、派发、反馈和回访。通过信息化平台,努力“让数据多跑路,让群众少跑腿”,既能及时掌握社情民意、第一时间化解矛盾纠纷,又方便了群众办事,提升了群众满意度。
(二) 九台法院关于多元化纠纷解决机制的积极实践
1.强化调解工作对接,推动纠纷化解高质高效。对诉讼服务中心进行了升级版建设,设立了诉前调解工作室、建立完善特邀调解、委托调解、委派调解等制度,配备专门调解人员,加强与行政调解、人民调解、行业调解、仲裁机构等矛盾纠纷调处组织的工作对接。此外,还设立了律师工作室、调解工作室等形式多样的多元化纠纷解决机构,为法院开展诉前联调、诉调对接、案件分流、民商事速裁等工作提供了平台,有利于对多元化纠纷解决工作进行集约管理,解决实践中出现的多头衔接的问题。
2.布局多元平台建设,形成纠纷化解新载体。注重多元化纠纷解决机制平台在基层的布局,力推乡镇人民法庭、诉讼服务中心平台建设。根据九台区特殊的地理区域,城镇规模、人口数量、经济总量及案件总量,在保留龙嘉、沐石河、九台三个人民法庭的基础上,恢复其塔木、城子街、春阳人民法庭建制。法庭审判工作中积极倡导纠纷化解,以“案件快速处理、纠纷联动化解、宣传随案说法、服务全域覆盖”为核心职能,强调发挥司法调解、参与基层社会治理、法治宣传等核心功能,对于纠纷化解依托当地党委的领导,满足基层社会的司法新需求,推动建立多方参与、多元共治、各取所长、各尽其能的基层矛盾纠纷化解新体系。
3.合理设置案件繁简分流标准,架构多元通道。在立案阶段,充分告知当事人诉讼风险,提醒当事人权衡利弊,发放诉前调解建议书,为当事人提供调解建议,把案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷分流到诉前调解。及时发现和排查矛盾纠纷和社会不稳定因素,采取措施,防止事态恶化。建立高效的“多元调解+速裁”工作模式,打造繁简分流审判格局,实现“简出效率、繁出精品”。做到“简案”快速审理,充分节约当事人的时间成本,用效率体现公正,培养金牌调解法官。审判庭室集中精力审理好“繁案”,力争将审理过得案件都打造成铁案、精案。同时做好相关综合配套改革,明确案件繁简标准,通畅繁简案件流转时庭室的衔接,平衡法官审理繁简案件的工作量。
4.发挥多元手段作用,提供纠纷化解新动力。充分发挥人民法庭扎根基层、贴近群众的优势,推进司法资源力量下沉。坚持以法治思维和法治方式处理在现代农业发展过程中出现的新问题,维护农村弱势群体合法权益,营造家庭和睦、邻里互助、尊法守法的淳朴乡风。在党委、政府的大力支持下,依托府院联动体系优势,建立与乡镇调解组织、村委会联系点,构建起“大调解”格局,实现了法庭审判调解与人民调解的有机整合,取得了较好的社会效果。法官每年为乡镇调解组织及农村调解员举办调解技能讲座,提升调解员法律素养和调解水平。及时参与化解乡村矛盾,送法进村,解决乡村法律问题,打通服务群众“最后一公里”。关注农业农村现代化发展、农村土地“三权分置”、乡村金融以及城乡融合发展过程中出现的新问题新动向,加强调查研究,做到精准应对,实现司法资源的合理配置,有效地减轻了人民群众“诉累”。
二、多元化纠纷解决机制的改革困境
(一)法院大包大揽,过犹不及
作为改革的引领者、推动者,人民法院在改革之初主动与相关单位建立诉调对接关系,派员进驻联系点帮助化解纠纷,确实能起到“面对面、手把手”的积极示范作用。但从目前来看,受“司法全能主义”观念的影响,当事人对非诉讼解纷方式的认同度和参与度不高,在诉讼服务中心立案人员所接待的提起诉讼的当事人中,只有不到10%的当事人愿意诉前调解。司法裁决因其在纠纷体系中的终局地位而被社会大众青睐,“司法最后防线论”造成人们对诉讼机制的误解,泛化了司法审判在纠纷化解中的适用,导致纠纷化解系统“营养不良”“头重脚轻”。虽然通过积极开展“分调裁审”改革、矛盾纠纷诉前分流等各项措施,收案量增速有所缓解,但实现诉讼体量“拐点”的目标,仍难以实现。法院受理案件迅速膨胀,案件“消化不良”与大量纠纷“流不出去”的冲突已成为当前不容忽视的严重问题,不仅影响了审判质量、司法公信及法官的身心健康,更容易导致和谐社会背景下国家社会治理的效果和效率受损。
(二)社会解纷乏力,运行欠佳
随着城镇化进程加快,人口流动性加大,个人对传统的村委会、居委会、单位等机构的人身依附性降低,基层组织控制功能减弱,自行处理消化矛盾纠纷的权威性下降。大多数行政机关没有独立的调解机制,没有配备专门的调解人员和调解场所,对矛盾纠纷的解决总是被动行事,甚至推诿、拒绝,以减少行政运行的成本。限于地区经济发展水平,各行业发展并不足够成熟,缺少行业权威,缺乏行业自律和自治机制,行业调解组织还有待于进一步成长壮大。各类调解组织尤其是人民调解组织一直面临着“上面千条线、下面一根针”的窘境,人员配置、组织机构、职能分配和经费保障不到位,使得其面对日益复杂多样的基层矛盾纠纷显得力不从心。除了自身不足,社会公众由于选择方式不明、效力有待确定等原因对非诉解纷方式接受程度有限也进一步制约了其作用的发挥。相比之下,诉讼具有的权威性、规范性、终局性、强制性等优势,无疑会影响到人们选择非诉纠纷解决方式的主动性。再加上经过多年的改革,诉讼门槛和诉讼成本一降再降,诉讼变得愈加简单可行,法院集中处理纠纷的功能被一再强化,社会公众更是倾向于直接诉诸诉讼,“一站式”解决矛盾纠纷。
虽然我国法律层面已经对仲裁、公证等非诉讼纠纷化解方式做了规定,如劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等。不过,我区情况来看,上述法律在我区相关纠纷化解方面未能产生应有效果。拿其中数量最多的劳动争议案件来说,少数劳动仲裁机构出于信访等因素而不当拒绝收案,导致该条款被滥用,许多劳资纠纷未经仲裁前置的有效处理,直接涌入法院。此类案件由于缺乏仲裁前置程序的缓解和过滤,当事人往往对判决的服判息诉率较低,容易引起上诉上访,弱化了立法关于劳动争议“先裁后审”的制度设计本意。
(三)多元衔接不畅,各自为阵
多元化纠纷解决机制不是多种解纷方式的简单排列,其核心价值在于各个渠道之间的有机结合及良性互动。然而现实中各种解纷机制的价值取向和内在功能尚未系统化,在实际运作上呈现出“各自为阵”的状态。观念上,多元化纠纷解决的共识度依然不高,一些非诉调解机构将化解矛盾纠纷当作帮助法院的“情分”,而不是自身工作的“本分”,动辄把纠纷推向法院。机制上,大多数解纷机制的运行主要依赖于各自的摸索与实践,具有很大的随意性,影响了各渠道之间的衔接和效率。一件纠纷可能经过各自独立的多轮调解,每一环节的调解工作都是“从头再来”,上一环节的工作成果没有被有效利用,造成重复劳动和调解冗长。
三、多元化纠纷解决机制的完善
(一)多元化纠纷解决机制的自我调适
1.坚持区委领导、区政府主导。构建多元化解纷机制,是一项复杂、系统的社会工程,各部门要坚持在区委的坚强领导下、区政府有力指挥下,坚持创新和发展新时代“枫桥经验”,积极创新和完善多元化纠纷解决机制,形成党委领导、政府主导、综治协调、部门联动、社会协同、公众参与、法治保障的矛盾纠纷多元化解工作格局,健全矛盾纠纷多元化解工作机制,实现当前调解工作整体布局与推进全区网格化资源管理的深度统一。同时不断整合现有资源,从多元化纠纷解决机制改革的实际出发,增加编制,加大投入,切实保障制度建设过程中所需的人、财、物供应,充分夯实多元化纠纷解决工作的组织力量。
2.实现法院与非诉解纷机构职能回归。法院是国家的审判机关,执法办案是法院第一要务,权利保障、纠纷化解和实现规则之治是法院的职能所在。虽然法院可以扩大解纷掌控范围和能力,但不必要也不可能把所有解纷机制都放在自己的盘子中。法院必须保持自己与非诉讼渠道之间的距离,切不可与之混同,要坚持有所为、有所不为,变大包大揽为适度延伸,不再将法官推向排查化解矛盾纠纷的第一线。要着重做好三点工作:一是积极探索医患纠纷、道路交通事故纠纷、保险纠纷等专业化案件的调解和解方式,加强专业化对接平台建设。二是探索诉前委派调解、诉中委托调解机制,依法适用司法确认程序,并在确认裁定书中对人民调解的过程重点阐述,以此提升人民调解组织的威信。三是对非诉调解机制进行宣传推广,注重以典型案例等方式宣传多元化纠纷解决机制及申请司法确认调解协议“零费用”、高效率的优势,引导当事人采取非诉渠道解决纠纷。
3. 完善重点领域纠纷解决机制。相关部门要认真贯彻落实《吉林省长春市九台区关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》,按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则,紧密结合职能,推动建立具有自身特点、务实高效的矛盾纠纷解决机制。妥善处理好消费、环保、交通、社会保障、劳动关系、医疗纠纷、土地承包、征地拆迁等重点领域矛盾纠纷,依托各级纠纷调解组织,发挥好动态监管、研判、处置和防范作用,切实做好矛盾纠纷的排查化解,将矛盾纠纷消灭在萌芽状态。
4. 建设职业、专业化纠纷解决人才队伍。建立专业化、社会化调解员队伍,完善调解员队伍职业水平评价体系,制定绩效考核指标,建立目标管理机制,不断强化调解队伍的素质,激励调解人员的工作积极性。严格选拔调解人员,促进高质量的纠纷调处,建立多元化纠纷解决机制的公信力。完善调解员队伍培训管理机制,培养一批调解专家、调解能手。加强基层调解组织建设,不断发展壮大调解员队伍,充实调解力量。拓展人大代表、政协委员、律师等第三方参与矛盾纠纷化解的途径,鼓励和支持通过设立调解工作室等方式开展矛盾纠纷化解工作。发动网格管理员、平安志愿者、社区工作者、“五老人员”(老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警)等开展矛盾纠纷预防化解工作。
5.加大纠纷多元化解的投入和保障。政府财政部门要对矛盾纠纷多元化解工作所需经费给予必要的支持和保障,在预算中适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费,将劳动争议调解工作经费、农村土地承包经营纠纷仲裁工作经费等纳入财政预算,为行政调解组织及其他由行政主管部门设立的调解组织提供必要工作条件。可以通过购买服务等方式,将矛盾纠纷多元化解工作委托给社会力量承担,并进行绩效评价,向社会公布。支持商事调解组织、律师事务所等按照市场化方式运作,根据当事人的需求提供矛盾纠纷多元化解服务并适当收取费用。探索建立矛盾纠纷化解相关基金会,鼓励社会各界为公益性纠纷解决服务提供捐赠、资助。完善诉讼费制度,引导当事人选择非诉讼纠纷解决机制,避免滥诉、恶意诉讼,发挥诉讼费的杠杆作用。
(二)深化多元化纠纷解决机制改革的思路
1. 严格落实综治领导责任制。把完善矛盾纠纷多元化解机制作为综治工作考评的重要内容,将考评结果作为对领导班子和领导干部考核评价的重要参考。对矛盾纠纷问题较为突出的地区和单位,通过定期通报、约谈、挂牌督办等方式,督促其限期整改,并建立防止问题反弹的长效工作机制。对因矛盾纠纷排查不深入、化解不力导致案事件多发、社会秩序严重混乱或者发生重特大案事件的部门和地区,依据中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅印发《〈健全落实社会治安综合治理领导责任制的实施办法〉的通知》精神和其他法规实行一票否决权制,并追究有关领导干部的责任。
2. 加强矛盾纠纷化解平台建设。依托区、乡镇(街道)、村(社区) 综治组织,健全由党委副书记(或综治委主任)牵头、党政分管领导负责、相关部门一体联动的矛盾纠纷多元化解工作平台和实战单元。区一级要依托综治组织整合建立集人民调解、行政调解、司法调解与信访工作衔接联动的运行平台;乡镇(街道)可依托综治组织建立多元化解工作平台,整合公安、司法行政、民政、人社、信访、法庭等基层力量,健全工作例会、首问负责、分流交办、检查考核等制度;村(社区)要推动与“一站式”服务窗口或者警务室(站)调解矛盾纠纷工作实现衔接。通过统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理,做到小事不出村(社区)、大事不出乡镇(街道)、矛盾不上交。
3. 建立多元主体各尽其能的纠纷解决体系。多元化纠纷解决机制建设本质上包含组织系统、运行的规范制度、运行的方式和各解纷系统之间的关系。由党委发挥总揽全局,协调各方的作用,积极参与纠纷的化解和预防。由政法委出面统筹协调,统一规划、统一标准,并由各级综治机关具体组织实施。以联席会议为载体,整合综治、公安、司法行政、检察院、法院等各政法单位有效资源,形成统率作用。强化行政机关职责意识,对负有行政解纷职责的行政机关,细化责任,督导发挥行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政和解等机制功能,发挥化解纠纷一线作用。激发社会调解组织的活力,建立社会参与机制,发挥行业性调解功能,将纠纷按照性质进行分类,系统划分其所对应的不同种类的纠纷解决方式,在社会自治能力较弱、纠纷积聚较多的领域着重发挥行业调解作用,保障民众平等参与社会治理和纠纷化解的权利。
结语
多元化纠纷解决机制是党的十八届四中全会确定的一项改革任务,是贯彻落实“四个全面”战略布局的全局性、基础性、长期性改革工作,诉源治理作为预防性法律制度的重要方面,是新时代“枫桥经验”的深化与发展,是推动更多法治力量向引导和疏导端用力的重要抓手,对于增强群众获得感幸福感安全感、推进社会治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
法院在社会治理的体系下,开展关于“诉”的源头治理,着眼于“诉源”,突破司法本位意识,延伸司法职能,有效缓解矛盾纠纷增量的治理,向外推动诉源治理即“诉外治理”。法院努力构建司法普惠下的“司法供应链”正是诉源治理的一个方面,预期影响为:第一,通过诉非衔接、效力赋予、人才培养等途径,让更多的纠纷通过公证、仲裁、调解等非诉讼渠道在诉讼外得到化解。第二,通过搭建平台,支持社会各方面参与,让多元的解纷方式共同发挥作用,实现政府治理、居民自治、社会自我修复的良性互动,达到解决纠纷、恢复社会秩序、重建人际关系的目的;第三,通过对调解协议的司法确认、对特邀调解组织的建设及对特邀调解员培训指导等,为纠纷解决机制提供司法保障。可见,法院在多元化解纷体系中应有的新作为,就是要跳出法院仅在诉讼过程中化解纠纷的圈子,将延伸司法服务的职能伸向诉讼外,整合法律服务资源、健全公共法律服务体系,为人民群众提供多元化纠纷解决途径,以实现司法普惠的目的。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-11-14 16:06:56
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